State Obligations and Non-Compliance in the Ramsar System

Like many environmental treaties, the Ramsar Convention on Wetlands contains clauses that are very general in tone and impose only weak obligations upon parties. Following certain opinion, it is even debatable whether norms drafted in such vague terms can create legal obligations in any proper sense. However, and in conformity with the pacta sunt servanda principle, the vagueness that may characterize treaty provisions does not change their legal nature or effects: a concept that is clear from the jurisprudence of the International Court of Justice. What should rather be asked, is whether said norms have been effective in protecting wetlands over the past four decades, or will be able to do so in the future. Over the years, there have been many important developments in environmental law. Notwithstanding this fact, the substantive norms of the Ramsar Convention - one of the more historical environmental treaties (1971) - have never be amended. In fact, contracting parties have preferred to align these norms with subsequent legal developments and most particularly, with the post-UNCED conceptual and legal framework, by means of 'dynamic' interpretation. However, while interpretation may be useful in an inter-temporal law perspective, it is not necessarily the best way to address problems which may arise from ageing treaties. In any case, the extent of state obligations under the Ramsar Convention could not be appreciated without also taking into account: a) the interplay between hard and soft law, and b) the non-compliance mechanism, in the Ramsar system. From this point of view, in the opinion of this author, one conclusion might be that (somewhat surprisingly): 1) the vagueness of obligations has disappeared, but their weakness remains unchanged; and 2) the Ramsar system's 'founding fathers' were more courageous in the past than they seem to be at present.

Al pari di altri numerosi trattati internazionali, la Convenzione di Ramsar sulle zone umide d'importanza internazionale racchiude norme di contenuto molto generale e non stabilisce obblighi rigorosi per gli Stati contraenti. Alcuni studiosi hanno perfino dubitato che da norme formulate in termini così vaghi possano discendere obblighi giuridici in senso proprio. Tale lettura non è però conforme al principio 'pacta sunt servanda', in base al quale il contenuto vago che talora si riscontra nelle disposizioni dei trattati non incide sulla natura giuridica e gli effetti di tali disposizioni. Il concetto emerge con chiarezza dalla giurisprudenza della Corte internazionale di giustizia. E' da chiedersi, piuttosto, se le norme in questione abbiano assicurato una protezione effettiva delle zone umide nel corso degli ultimi quaranta anni e se siano idonee ad assicurarla in futuro. Con il tempo, il diritto internazionale dell'ambiente è evoluto considerevolmente. Malgrado ciò, le norme sostanziali della Convenzione di Ramsar - uno dei trattati ambientali più risalenti (1971) - non sono state mai oggetto di revisione. Le parti contraenti hanno infatti preferito affidarsi a un'interpretazione 'dinamica' per adeguare il regime convenzionale agli sviluppi successivi e, in particolare, ai mutamenti del quadro concettuale e normativo determinati dall'UNCED. E' vero che l'interpretazione è uno strumento da non sottovalutare nella prospettiva del diritto inter-temporale; non necessariamente, però, i problemi che derivano dall' 'invecchiamento' dei trattati possono essere risolti per via interpretativa. In ogni caso, nel valutare il contenuto degli obblighi statali in base alla Convenzione di Ramsar occorre ormai tenere conto di due nuovi elementi, presenti nel sistema della Convenzione: l'interazione tra 'hard law' e 'soft law' e il meccanismo di monitoraggio sull'applicazione. Da tale punto di vista, secondo l'autore dell'articolo (e un po' sorprendentemente), si può concludere che 1) il contenuto degli obblighi giuridici della parti è ora assai meno generico, ma gli obblighi stessi non sono diventati più rigorosi e 2) i 'padri fondatori' del sistema Ramsar sono stati più coraggiosi nel 1971 di quanto non sembrino essere al presente.